AIGC新規不是對全行業的全范圍監管，其規范范圍和力度應當是有邊界的，市場不必過于擔心，進而影響生成式人工智能技術在中國的研發進展。

編者按：本文來自微信公眾號財經E法（IDCAIJINGELAW），作者：王靜、王軒 ，編輯：魯偉，微想智云經授權發布。

《生成式人工智能服務管理辦法（征求意見稿）》（下稱“AIGC新規”）于2023年4月11日發布，這引發行業和市場廣泛關注，甚至有人認為這是中國的人工智能法案，但無論是從該部門規章的頒布主體的行政職權來講，還是從AIGC新規的內容來看，AIGC新規都不是對全行業的全范圍監管，其規范范圍和力度是有邊界的，市場不必過于擔心，進而影響生成式人工智能技術在中國的研發進展。

進入本世紀以來，新技術發展帶來的新業態和新經濟層出不窮，中國成為全球的創新高地，這與中國立法和政府監管的包容審慎有著密切關系，特別是黨的十八大以來，運用法治思維和法治理念來提升國家治理體系和能力現代化，通過立法、執法來為新技術、新業態和新經濟發展護航，中國正在摸索出一條科學民主、行之有效的法治路徑，這也是中國能夠吸引國內外創新主體聚集的重要原因。

結合中國所處的戰略機遇期，本文對AIGC新規所涉及的若干重要問題進行分析，以助力中國AIGC技術研發和應用的健康可持續發展。

01

適用所有向境內公眾提供的AIGC服務

在AIGC新規的二十一條草案中，涉及內容廣泛，從第二條規定的“研發、利用生成式人工智能產品，面向中華人民共和國境內公眾提供服務的，適用本辦法”所確定的適用范圍，到第五條規定的“生成式人工智能，是指基于算法、模型、規則生成文本、圖片、聲音、視頻、代碼等內容的技術”所確定的技術形態，似乎將所有與AIGC的技術開發與應用的各種情況都囊括其內。但是，從部門規章的定位到條文本身仔細探究，其實都給技術研發和更廣泛應用留下了巨大的空間。

根據2011年國務院設立國家互聯網信息辦公室（下稱“國家網信辦”）的相關通知，國家網信辦的職能主要包括：落實互聯網信息傳播方針政策和推動互聯網信息傳播法制建設；指導、協調、督促有關部門加強互聯網信息內容管理；負責網絡新聞業務及其他相關業務的審批和日常監管；指導有關部門做好網絡游戲、網絡視聽、網絡出版等網絡文化領域業務布局規劃；協調有關部門做好網絡文化陣地建設的規劃和實施工作；負責重點新聞網站的規劃建設，組織、協調網上宣傳工作，依法查處違法違規網站；指導有關部門督促電信運營企業、接入服務企業、域名注冊管理和服務機構等做好域名注冊、互聯網地址（IP地址）分配、網站登記備案、接入等互聯網基礎管理工作；在職責范圍內指導各地互聯網有關部門開展工作等。

從上述職能范圍來看，國家網信辦對網絡有關活動和主體的管理，主要涉及網絡信息傳播、內容管理、網絡新聞等方面。從機構職能劃分的原理來講，國家網信辦承擔的行政職能是以中編辦的“三定規定”為依據的，而具體行政行為的實施，包括行政許可、行政處罰和行政強制等，又以全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規為依據。從《立法法》《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》的規定來看，國家網信辦所制定的部門規章以及與其他部門聯合發布的聯合部門規章也都是以各自的行政職能作為邊界的。

在此基礎上仔細研讀AIGC新規，其適用范圍是非常清楚的，它是由第五條、第六條等所框定的、與互聯網信息傳播與內容管理有關的AIGC，并且是以《網絡安全法》《數據安全法》和《個人信息保護法》為依據的、對涉及到生成型人工智能向公眾提供提供聊天和文本、圖像、聲音生成等服務予以規范，在此范圍之外的并不是這一部門規章所規范的對象。值得注意的是，第二條規定AIGC“面向中華人民共和國境內公眾提供服務的，適用本辦法”，與《數據安全法》第二條有異曲同工之妙，即服務提供者無論在中國境內還是中國境外，只要是面向中國境內公眾提供服務，就要受到這一部門規章的管轄。

02

重點條款有待完善立法或優化執法

基于上述基本分析，對AIGC新規的若干重點條款，業內有不少模糊認識和爭議，有待立法進一步完善，或者未來通過起草說明給業界更為清晰的指引。

第一，AIGC新規所規范的服務，特指聊天和文本、圖像、聲音生成等服務。

AIGC新規對生成型人工智能做了定義，即“基于算法、模型、規則生成文本、圖片、聲音、視頻、代碼等內容的技術”。

AIGC新規第五條前半句規定的“利用生成式人工智能產品提供聊天和文本、圖像、聲音生成等服務的組織和個人（下稱“提供者”），包括通過提供可編程接口等方式支持他人自行生成文本、圖像、聲音等，承擔該產品生成內容生產者的責任”。這一規定實際上明確了規范的對象，并且是三層限定：一是，規范的對象是“服務提供者”，而不是技術提供者或者技術支持者；二是，范規的服務是“提供聊天和文本、圖像、聲音生成等服務”，而不是其他有形商品，或是打車、外賣、旅游等服務，此處的服務應當是限定在網信部門行政職能范圍內的服務；三是服務提供者承擔的是“內容生產者”責任，也就是說，規范的重點仍然是“內容生產”而非其他。

但需要注意的是，各種類型的商品、服務也都可能涉及內容生產，那么是不是也就意味著服務范圍的泛化？答案應當是否定的。首先應限定所規范的服務的范圍，即四種服務：聊天、文本、圖像和聲音生成，而不應包括其他服務。從邏輯上來講，在限定了服務的類型后，利用AIGC承擔內容生產者的責任，才落到了新規的適用范圍之內。

第二，AIGC新規所規范的服務，特指向社會公眾提供的服務。

AIGC新規第六條規定，要履行安全評估和算法備案手續的是“向社會會公眾提供服務”，這也是規范重點。即新規所規范的服務特指的是“面向社會公眾的服務”，因此，如果是非面向公眾的，也就是不是公開的，非To C（消費者）的、其他種類的服務，包括To B（企業）和To G（政府）等，不是新規所適用的范圍。

AIGC的革新性不僅僅在于聊天以及提供文字、圖片和視頻的生成型服務，而更會是與具體領域、具體行業的深入結合，比如在代碼生成等領域發展潛力巨大。從技術的進展來看，未來會形成多個GPT技術的公司，并且通過開源的形式實現在多個領域的應用。比如在醫療健康領域，將顯著壓縮創新藥品研發的周期，并大幅降低研發成本；在自動駕駛領域，合成數據可以自動創建、生成現實世界中難以或無法采集的數據場景，提高模型算法的準確性、可靠性；其他諸如在制造業升級、金融風險防范等各個領域也都將帶來革新性的變化。從這一角度而言，AIGC給信息傳播帶來的變化只是目前公眾能一般性了解的領域，而它對整個現實世界的改造和提升所帶來的益處，將遠遠大于其可能產生的危害。

因此，從AIGC新規的本意來看，絕不是因為信息傳播中可能存在一些內容虛假、個人信息保護缺失等問題，就要對AIGC進行限制乃至禁止，而是通過守住信息傳播和內容管理的底線，為AIGC在各個行業的廣泛縱深應用創造更為寬松的環境，從而為全面提升中國一二三產業，及各行業發展水平奠定堅實的技術基礎。而且，AIGC對落實黨的十八屆四中全會精神，對提升國家治理體系和能力的現代化，打造數字政府，提升數據應用能力等方面，都將發揮不可替代的重要作用。如何將AIGC應用于政府管理的方方面面，全面提升政府數字化、智能化水平，也不是AIGC新規所限制的方向，恰恰相反，相信在政府數字化轉型、進一步完善數字政府和數字中國建設的規劃中，將看到更多鼓勵AIGC應用的表述。

第三，AIGC新規所要求的安全評估，是針對具有輿論屬性或社會動員能力的信息服務。

就立法技術而言，此規定的表述方法還可以更為完善。根據《具有輿論屬性或社會動員能力的互聯網信息服務安全評估規定》（下稱《安全評估規定》），具有輿論屬性或社會動員能力的服務要申報安全評估，那么不具有輿論屬性或社會動員能力的就不需要申報安全評估；此外，根據《互聯網信息服務算法推薦管理規定》（下稱《算法管理規定》），涉及到算法的要履行算法備案相關手續。

目前，新規第六條為，“利用生成式人工智能產品向公眾提供服務前，應當按照《具有輿論屬性或社會動員能力的互聯網信息服務安全評估規定》向國家網信部門申報安全評估，并按照《互聯網信息服務算法推薦管理規定》履行算法備案和變更、注銷備案手續”。按照這一表述，人們會以為所有運用AIGC技術向公眾提供服務都要完成安全評估和算法備案。而《安全評估規定》規定涉及具有輿論屬性或者社會動員能力的主要是指“論壇、博客、微博客、聊天室、通訊群組、公眾賬號、短視頻、網絡直播、信息分享、小程序等信息服務或者附設相應功能”，其他不具有輿論屬性或者社會動員能力的服務，則不需要進行安全評估。

所以，這一條款分為兩項分別表述，可能更為科學：“利用生成式人工智能產品向公眾提供服務，且具有輿論屬性或社會動員能力的，應當事先按照《具有輿論屬性或社會動員能力的互聯網信息服務安全評估規定》向國家網信部門申報安全評估。利用生成式人工智能產品向公眾提供服務的，還應當照《互聯網信息服務算法推薦管理規定》履行算法備案相關手續”。

第四，AIGC新規與之前網信部門以及其他部門的規章之間，是并列且協調的關系。

一是網信部門自己的部門規章之間，AIGC新規與之前的比如《互聯網信息服務管理辦法》《算法管理規定》《互聯網信息服務深度合成管理規定》之間的關系不是替代、重疊的關系，而是并列且協調的關系。現代技術及其應用層出不窮、日新月異，算法推薦、深度合成與AIGC在很大程度上會合并在一起使用，但也有很多單獨發揮作用的場景，各自的立法和監管目的不同，監管側重點與方法也有不同。因此，不存在AIGC新規替代之前規章或者與其他規章沖突的問題。對之前規章已經做出規定，新規也都明確，要依據已生效規章的規定來執行。

二是AIGC新規與其他部門的部門規章之間的關系，也是根據行政機關的組織法來確定的，即各自監管各自的專業領域。如前文所述，此次AIGC新規主要是對向公眾提供服務的聊天、文字、圖片和聲音等服務進行規范，并不直接涉及自動駕駛、網約車、外賣甚至商品交易等服務。在這些領域里AIGC所造成的風險還有待進一步評估，并且按照現代風險規制原理來進行分類分級監管，以確保AIGC技術在幾乎所有領域的科學合理應用。在這一點上，如何理解網信部門和其他各部門之間的關系，同其他互聯網技術應用是相同的，即各部門對互聯網技術在各領域的應用承擔主管責任，對具有跨部門跨領域的、帶有綜合性質的問題，由網信部門承擔綜合協調職能。

也正因此，在未來，對AIGC在內的一些突破性技術研發和應用，可望通過全國人大及其常委會制定法律，或者至少通過國務院的行政法規，在更高層面上做出更為全面和更為縱深的規定。

第五，AIGC新規中所涉及的安全評估等行政執法的具體實施，應當更加高效便捷。

AIGC新規延續了網信部門實施監管的一貫思路，即在產業發展與安全兼顧的指導思路下的監管。因此，新規第一條就明確立法的目的是“為促進生成式人工智能健康發展和規范應用”。也就是說，新規設定了多種監管方法的目的也是為了更好地保障技術與行業的健康發展和規范應用。

經過梳理，AIGC新規并沒有創設新的行政執法手段，都還是依據之前的部門規章要求，比如安全評估、算法備案等，但是對服務提供者的義務有多條規定，并以第二十條的規定強調，要根據《網絡安全法》《數據安全法》和《個人信息保護法》等相關法律來予以行政處罰，處罰方法也并非新設。

從實踐來看，安全評估一般的時限都在6個月以上，可能對市場主體造成明顯影響。需要看到，當下AIGC的發展以“月”為單位在突飛猛進，既往的執法手段可能無法完全適應技術發展的進程。那么，在AIGC領域，上述執法方式應當與網信其他領域的執法有所不同，以避免增加不必要的監管成本，應當為技術的開發和應用提供更加快速便捷和合理和監管“綠色通道”。比如，以動態安全的理念來理解安全評估，相信技術的問題也可以通過技術的迭代和發展來解決；再如，可以進一步加速安全評估的流程，限定在一個月內甚至兩周內完成主要的評估指標等。這既可以在AIGC新規中有所規定，也可以從優化營商環境、為科技研發提供法律支持的角度，通過相關執法指導意見等來實現更高效的監管。

第六，如果AIGC技術提供者的合規義務過重，可能抑制創新。

如前文所述，即使AIGC新規的適用范圍限定在一定服務領域內，目前要求服務提供者承擔各項義務可能仍需斟酌。比如，提供API接口等AIGC接入服務的技術支持者也要為內容生成承擔責任。事實上，提供AIGC功能而不實際參與制作、復制、發布相關生成內容的主體，并沒有能力控制服務使用者生成的內容。

規定合規義務的原則應是，一符合立法法中對規章不得減損公民、法人和社會組織的權利，亦不得增設其義務的規定；二是不應加大對技術研發主體，即技術支持者或者提供者的責任，否則可能大大抑制產業創新的意愿。基于這一原則，是否應要求技術提供者履行個人信息保護責任同樣值得探討。此外，要求用戶提供真實身份信息，可能也會限縮用戶的使用范圍。

在全球技術競爭白熱化的背景下，AIGC新規的部分規定要避免影響中國市場主體投入的積極性，以及延緩技術研發進度。未來，在AIGC新規的完善過程中，建議應考慮為技術提供者設定更為科學可行的合規義務，提出符合技術發展現狀的監管要求，將技術提供者與技術應用者的法律角色和法律責任予以區分。

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